【摘要】检察机关提起公益诉讼是司法体制改革大背景下开展的一项新的重点工作，它有可能成为今后检察机关重塑检察监督权力的一块重要职能工作。本文试就从检察机关办理公益诉讼案件的实践出发，对进一步开展好公益诉讼工作提出自己的大胆设想与同仁磋商，不当之处请斧正。
【关键词】开展 检察 公益 诉讼 思考
2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。最高人民检察院于7月2日公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称“试点方案”），规定北京、江苏、贵州等省、自治区、直辖市的检察机关在各自辖区开展民事、行政公益诉讼试点。规定了试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序（检察建议）、起诉条件和诉讼请求等,这些规定对推进公益诉讼有着重要的意义。本文通过本院办理的两起行政公益诉讼案件加以展开，对检察机关提起公益诉讼进行思考，发表我见。
一、两起行政公益诉讼案件的引入
（一）安龙县国土资源局未履行督促矿山实施地质环境治理恢复法定职责案
安龙县检察院在履行职责中发现，2006年3月至2014年3月，安龙县龙山闽乐联营页岩矿山在安龙县龙山镇竹林村坡森组露天开采页岩。开采结束后，该矿山未对破坏的集体土地进行复垦，致使生态环境受到破坏，损害了国家和社会的环境公益。经调查，安龙县国土资源局作为监管单位，在该矿山停产后的两年多时间里，未依法履行督促矿山实施土地复垦和矿山地质环境治理恢复的法定职责。2016年9月20日，安龙县检察院向安龙县国土资源局发出诉前程序检察建议书，督促该局依法履行职责，监督安龙县闽乐联营页岩矿山履行矿山地质环境恢复治理义务。安龙县国土局对检察建议进行回复后并未依法履行职责，国家和社会的公共利益仍处于受侵害的状态。
（二）安龙县栖凤街道办没有审批权而擅自批准村民烧山毁林案
2016年1月29日，安龙县政府栖凤街道办事处乐欢村王姓村民为种植芭蕉，向栖凤街道办事处农林牧管理与技术服务中心提交烧山申请书，要求将其在栖凤街道办事处者贵村团结一组承包的30余亩长有树木的山坡放火烧毁后种植芭蕉。栖凤街道农林牧管理与技术服务中心在该村民提交的申请书上签字同意烧山，并加盖该中心印章。王姓村民和杨姓村民在得到批准后，于同年2月份在安龙县栖凤街道办工作人员的现场监督下实施烧山，共烧毁林木90余亩，造成生态环境破坏。栖凤街道办在不具备相关审批权限的情况下，违反毁林开荒的禁止性规定，在森林防火期擅自批准王姓村民的烧山毁林申请，属于违法审批行为。林地被烧毁后，栖凤街道办亦未履行其负有的森林资源保护和林政管理职责。安龙县检察院向栖凤街道办事处发出诉前程序检察建议书，要求其纠正违法行为，依法履行保护森林资源的职责。栖凤街道办事处对检察建议进行回复后并未依法履行职责，导致生态环境逆向演变，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
龙山闽乐案由安龙县检察院向法院提起公益诉讼；栖凤街道办案采取上级检察院交办的形式办理。两个案件开庭后均取得了良好的效果，检察日报进行了报道。
二、办理公益诉讼案件的经验和总结
（一）创新工作方法，拟定“专案工作方案”
检察机关开展公益诉讼试点工作是党中央的信任和重托，必须坚定不移的推进。安龙县检察院党组高度重视，在公益诉讼案件的查办上，创新工作方法，针对个案拟定“专案工作方案”，细分出初步调查阶段、立案阶段、发出检察建议阶段、补充调查阶段、提起诉讼阶段，并根据不同的阶段明确需要开展的工作。同时，检察长亲自靠前指挥，举全院之力开展好公益诉讼试点工作。对于案件线索的摸排和上报，案件讨论，案件取证，出庭诉讼等工作中的重点环节，由检察长组织公益诉讼专案小组共同研究决定，提出可行预案，保证案件办理质量。
（二）履行好诉前程序，确保诉前检察建议质量
安龙县检察院民事行政检察部对于公益诉讼案件线索，先进行评估筛选，认为符合作为公益诉讼案件办理条件的，在报经公益诉讼专案小组研究决定后，积极履行诉前程序。对拟作为行政公益诉讼案件办理的，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条的规定，向相关行政机关提出诉前检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。之前已发过检察建议，但不符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作法律文书》格式的，或者未通过检察机关统一业务应用系统办理的，要通过统一业务应用系统规范地向相关行政机关发出《检察建议书》。对于认为符合提起民事公益诉讼的案件线索，向上级检察院作好汇报，并根据安排作好相应的工作。
（三）提高公益诉讼案件的线索摸排和调查取证能力
公益诉讼改革试点虽然从2015年就开始，但对于检察机关来说仍然是个新鲜事物，在办理公益诉讼案件的过程中，对于如何能够成功办理公益诉讼案件，我们也总结了一些自己的经验。其中很重要的一条就是公益诉讼案件线索的摸排和调查取证工作。线索的摸排是产生公益诉讼案件的基础，而好的调查取证工作又是最终办成公益诉讼案件并最终取得胜诉的基础。
就案件线索摸排来讲，我们自身要做到全面了解案件线索的来源。案件线索的来源其实有很多，一是群众反映，这是最为常见的公益诉讼案件线索来源渠道。群众就是社会生活中的一个一个的分子，各行各业都有，只要我们宣传公益诉讼的工作做得到位，当有相应的线索时，群众就会反映给检察机关；二是单位反映。有些单位在自身开展的工作中也会发现一些公益诉讼方面的线索，只要不影响到自身利益的，一般也会反映到检察机关，前提是最好先与各个单位、部门等建立起工作衔接和线索移送机制；三是新闻媒体的报道。这就要求我们时刻有关注新闻的习惯，从中发现公益诉讼案件线索。还有很多的线索来源，只要我们开阔思维，就能从生活、工作的方方面面去发现和拓展。
就调查取证工作来讲，其中很重要的就要数询问获取证言，因为除此之外其他大多属于客观证据，我们只要做到及时全面的收集就不会有太大的问题。在公益诉讼案件办理的过程中，我们可以通过询问，很清晰的将案情展现出来。在获取证言的过程中，我们还可以发现某某案件还需要哪些证据，然后去补充调取相应的证据。但是在询问有关证人的时候要注意，首先要对所办理的公益诉讼案件有一个整体上的分析和把握，做好准备，掌握询问的主要目的，需要解决的问题，紧紧围绕今后提起公益诉讼的诉点展开，避免询问时盲目、无序等种种弊端。
三、对进一步开展好公益诉讼工作的对策建议
（一）积极参与监察体制改革，探索与今后将要新设的“监察委员会”的工作衔接机制，增强检察机关提起公益诉讼的检察监督刚性
国家监察体制改革势在必行。检察机关的职务犯罪侦查部门、预防职务犯罪部门将划出以成立新的“监察委员会”，对所有履行公职的国家工作人员的监督的全覆盖，这样一来，检察机关提起公益诉讼的检察监督刚性必然会受到影响。按照《公益诉讼试点方案》的规定，检察机关虽然可以提出诉前程序的检察建议（特别是对行政公益诉讼这一块），但检察建议发出后，比如向某某行政机关发出检察建议，相关行政机关不按照检察建议的内容履职，检察机关依法对其提起公益诉讼，最后法院判决支持了检察机关的诉讼请求，此时虽然法院作出了判决，可相关行政机关却可能因为检察机关后续没有更有力的监督手段而置判决于不顾，那么检察机关提起公益诉讼的作用就会大打折扣，相当于只是走了一个程序，而没有在实质上起到对国家和社会公共利益的保护。为了解决这一问题，有必要建立起与今后新设的“监察委员会”的工作衔接机制，而检察机关在这一方面又具有比较明显的优势。因为“监察委员会”的其中一支骨干力量将由检察机关职务犯罪侦查部门的干警组成，这在工作的衔接和协调上就会更加顺利。而与“监察委员会”的衔接大体上可从两个方面着手。一是检察机关的民事行政检察部门（其实也可以运用到其他部门）在办理民事公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪以及其他违纪情况，及时将相关线索和情况向“监察委员会”移送。“监察委员会”在收到检察机关移送的线索和违纪情况后，及时审查分别作出处理，对涉嫌犯罪属实的，应立案进行查处，存在违纪情况的，则应作出纪律处分，同时将处理情况反馈检察机关；二是单就检察机关向行政机关发出检察建议的情况，一般都是因为相应行政机关存在违法履职或怠于履行职责的情况，若相应行政机关在收到检察机关的检察建议后在回复期内不按照检察建议的内容积极履职，检察机关除依法提起公益诉讼外，还可将行政机关不履职的情况建议“监察委员会”依据纪律处分条例对行政机关负责人作出处分。“监察委员会”在对相应责任人员作出处分、处理决定后应将结果反馈给检察机关，该机制也可适用于提起诉讼后仍不履职的情形。对于行政机关因为不按照检察建议履职造成国家和社会公共利益遭受重大损失的（相应标准可参照其他相类似的司法解释），检察机关则可建议“监察委员会”对其相关责任人作渎职类犯罪予以查处。
国家对监察体制进行改革，设立新的“监察委员会”，可以说肯定会对相应机构和人员产生不同程度的影响。一方面，检察机关将有更多的精力专注于刑事公诉、侦查监督等检察监督工作，使其更加专业化，最终保证案件质量，有利于更好地实现公平、正义；另一方面，也是对反腐败力量的整合，相信检察机关通过与“监察委员会”建立起科学、合理的工作衔接机制，检察机关的检察监督刚性不仅不会减弱，在一定程度上还会得到加强，当然也会强有力地推动检察机关正在开展的公益诉讼改革试点工作。
（二）建立起公益诉讼一体化办案机制
基层检察机关在办理公益诉讼案件的过程中，容易受到来自地方党政机关亦或其他团体、个人利益的影响，存在着司法地方化的现象，实际上就是地方党政机关或其他团体、个人等对司法权（检察监督权）的不当干预和影响，同时也是一种地方保护主义的体现，这就减弱了检察机关通过办理公益诉讼案件来实施对行政机关的检察监督权，不利于实现检察机关对国家和社会公共利益的保护，更是一种对司法公正的妨碍。基于此，检察机关在办理公益诉讼特别是重大的民事、行政公益诉讼案件的时候，有必要探索实行一体化的办案机制，即将上下级检察机关的民行部门统一起来，基层平级检察机关建立起横向协作关系，基层检察机关内部各部门予以配合，由上级检察机关统一指挥、调动，对于阻力较大的案件，上级检察机关可以采取提办、交办的形式排除阻力。而基层检察机关也可在自身内部进行人员整合，当民行部门自身干警力量不够的情况下，也可在本院调动其他部门同志参与案件的办理，迅速将公益诉讼案件所需要的证据全部调取到位，防止相关行政机关通过事后补充完善手续的措施造成检察机关办理公益诉讼案件的被动。在具体操作上，上级检察机关可通过在所辖全部检察机关范围内成立办案组的形式实现一体化办案，而基层检察机关则可在自身各部门之间通过成立办案小组的形式实现一体化的办案。在组成形式上，可针对某一个具体案件成立，也可制作方案，使之形成一个长效机制。
通过建立一体化的办案机制，将有利于克服地方党政机关、其他团体、个人等的影响和制约，排除阻力，整合办案力量，有利于更好实现对国家和社会公共利益的保护。
（三）立法时应将行政机关怠于履行职责或者不积极履行职责明确纳入到“行政机关违法行使职权或者不作为”的情形中
试点方案第二十八条规定:“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”在实际工作中，因为受到地方行政保护与地方政府追求GDP、追求政绩的影响，有关行政执法机关在接到检察机关的检察建议后虽有心监管，但会受到上级主管机关或者政府的牵制，所以其为了“完成”检察机关的检察建议，就会对行政相对人作出一些无关痛痒的处罚或其他监管，表面上看似乎是按照检察建议的要求履行了职责，实质上仍未履行，相关企业、个人的违法行为仍然存在，国家和社会的公共利益仍处于受侵害的状态，实际上是行政机关的一种怠于履行职责、不积极履行职责的行为。建议今后在立法时可明确将行政机关的这种怠于或不积极履职的行为，纳入到“行政机关违法行使职权或者不作为”的情形当中，给行政机关施加以相应的压力，以防止有关行政机关表面上履行职责实质上不履行的行为。针对此种情况，检察机关亦可提起行政公益诉讼，保证检察建议的效力，保证检察机关通过提起公益诉讼实际保护国家和社会公共利益。
（作者单位：安龙县人民检察院）
